Juge administratif : du jugement à l’exécution pour l’avocat

Pour l’avocat qui a déposé une requête, la procédure suit ensuite une trajectoire propre au contentieux administratif : une instruction dirigée par le juge, une audience à l’oralité très encadrée, un jugement dont les effets peuvent être modulés, et une exécution qui obéit à ses propres mécanismes. Plusieurs différences avec la procédure civile méritent d’être connues : c’est le tribunal qui communique les écritures, il n’existe pas d’appel des causes, la note en délibéré ne suppose aucune autorisation, et l’exécution forcée par commissaire de justice n’est pas possible contre une personne publique. Cet article suit cette trajectoire, de la communication de la requête jusqu’au pourvoi en cassation.

L’instruction : ce que le juge maîtrise, ce que l’avocat doit anticiper

Le juge exerce un office distinct selon le recours : en recours pour excès de pouvoir, il contrôle la légalité d’un acte dont l’annulation est demandée ; en plein contentieux, il peut réformer une sanction, condamner au versement d’une somme ou substituer une décision.

Première différence notable avec la procédure civile : c’est le tribunal qui communique les écritures, et lui seul qui en décide, par Télérecours. L’article R. 611-1 impose la communication de la requête, du mémoire complémentaire et du premier mémoire en défense, les autres écritures n’étant communiquées que si elles contiennent des éléments nouveaux. La limite est claire : le juge ne peut fonder sa décision que sur des éléments communiqués.

La clôture de l’instruction marque la stabilisation du litige. Lorsqu’aucune clôture n’est prise, elle intervient automatiquement trois jours francs avant l’audience : toute production ultime doit donc être antérieure.

Un mécanisme mérite une vigilance particulière : la jurisprudence Intercopie. Après l’expiration du délai de recours, sont irrecevables, sauf s’ils sont d’ordre public, les moyens ne se rattachant pas à l’une des deux causes juridiques invoquées dans la requête, la régularité de la décision et son bien-fondé. D’où l’intérêt d’invoquer d’emblée un moyen de légalité externe et un moyen de légalité interne.

Le juge peut par ailleurs relever d’office des moyens d’ordre public, et procéder à une substitution de motifs ou de base légale lui permettant de sauver une décision entachée d’irrégularité. Cette faculté doit être expliquée au client avant l’engagement du contentieux : lorsque les irrégularités sont régularisables, il n’est pas toujours opportun d’attaquer. Le rejet par ordonnance reste possible dans les cas énumérés à l’article R. 222-1 du Code de justice administrative .

L’audience : rapporteur public, observations orales et note en délibéré

L’audience est publique et contradictoire mais, compte tenu du caractère écrit de la procédure, souvent brève. Le déroulé est stable : appel de l’affaire, exposé du rapport portant uniquement sur le déroulé de l’instruction, conclusions du rapporteur public, observations orales, clôture des débats et mise en délibéré, le jugement intervenant une quinzaine de jours après. Pour les confrères venant du civil, deux différences importantes : il n’y a pas d’appel des causes, et il n’est pas possible de solliciter un renvoi ni de déposer son dossier.

Le rapporteur public présente publiquement une analyse juridique du litige et la solution qu’il propose. Il est indépendant et ne participe pas au délibéré. Le sens des conclusions est communiqué aux parties environ quarante-huit heures avant l’audience.

Les observations orales servent à compléter les écritures et surtout à réagir aux conclusions du rapporteur public. Il faut cependant trouver un équilibre : diriger frontalement ses observations contre lui agace la formation de jugement, qui sait qu’elle n’est pas liée, et répéter les écritures est très mal perçu.

La note en délibéré peut être produite sans autorisation du tribunal, à la différence de la procédure civile. Elle doit être visée et peut, si elle contient un élément nouveau, conduire à la réouverture de l’instruction. Elle s’utilise avec parcimonie.

Le jugement et son exécution

L’ordre d’examen des questions par le juge est résumé par l’acronyme DINIF : désistement, incompétence, non-lieu à statuer, irrecevabilité, puis fond. En excès de pouvoir, l’annulation peut être totale ou partielle, et le juge peut moduler les effets de son annulation dans le temps, sur le fondement de la jurisprudence Association AC de 2004, afin de laisser à l’administration le temps de remplacer l’acte annulé.

Depuis la loi du 8 février 1995, les injonctions peuvent être prononcées d’office : injonction de prendre une mesure déterminée sur le fondement de l’article L. 911-1, ou de réexaminer la situation sur celui de l’article L. 911-2. L’astreinte de l’article L. 911-3 peut aussi l’être, mais elle intervient plutôt dans le cadre d’une procédure d’exécution en deux phases, administrative puis juridictionnelle.

Deux particularités doivent être expliquées au client. La notification des décisions est effectuée par le tribunal, ce qui fait courir les délais de recours et crée une incertitude sur la date de notification à la partie adverse, que le certificat de non-appel permet parfois de lever. Et surtout, il n’est pas possible de procéder à une exécution forcée contre une personne publique : seule existe la procédure de mandatement d’office de l’article L. 911-9.

Les voies de recours

Les jugements rendus en premier ressort sont en principe susceptibles d’appel devant la cour administrative d’appel, sauf cas dans lesquels le Conseil d’État statue en appel, notamment en référé liberté.

Il faut cependant vérifier, avant même l’introduction de la requête de première instance, que l’appel sera possible, car de nombreux contentieux sont jugés en dernier ressort : demandes indemnitaires inférieures à 10 000 euros, autorisations d’urbanisme en zones tendues, certains contentieux sociaux. Un requérant dont la commune est passée en zone tendue en cours d’instance a ainsi perdu la voie d’appel, son pourvoi étant ensuite rejeté faute de ministère d’avocat aux Conseils.

Le juge d’appel exerce une double fonction : contrôle de la régularité du jugement, avec pouvoir d’évocation ou renvoi au tribunal afin de ne pas priver le requérant d’un degré de juridiction, et rejugement de l’affaire au fond par l’effet dévolutif. La cassation devant le Conseil d’État suppose enfin le ministère d’un avocat aux Conseils et comporte une phase préalable d’admission, non contradictoire.

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En résumé

L’instruction est dirigée par le juge, ce qui impose d’anticiper la clôture automatique trois jours francs avant l’audience et de sécuriser les deux causes juridiques dès la requête. L’audience se joue sur des observations orales ciblées, réactives aux conclusions du rapporteur public. Et l’exécution suppose de connaître les injonctions, les astreintes et l’absence d’exécution forcée contre une personne publique.

Sources

• Légifrance, Code de justice administrative
• Conseil d’État