Juridiction administrative : les vérifications de l’avocat

Pour l’avocat qui envisage un recours administratif, la première question à trancher est celle de la compétence de la juridiction à saisir. Elle se décompose en trois temps : déterminer si le juge administratif ou le juge judiciaire est compétent, identifier la juridiction compétente au sein de l’ordre administratif, puis vérifier la compétence territoriale.

Une erreur sur ce point n’entraîne pas nécessairement le rejet de la requête, mais elle a un coût réel : plusieurs mois perdus, une instruction qui repart de zéro et une perte de crédibilité vis-à-vis du client, qui s’attend légitimement à ce que la bonne juridiction soit saisie.

Cet article passe en revue les trois niveaux de vérification et le mécanisme de transmission interne à la juridiction administrative.

Juge administratif ou juge judiciaire

La répartition des compétences juridictionnelles repose sur la distinction entre l’ordre administratif et l’ordre judiciaire, principe structurant du contentieux français. Elle s’apprécie selon la nature du litige : la compétence résulte soit de la qualité des parties, lorsque des personnes publiques sont en cause, soit du régime juridique applicable à l’acte ou à la situation. En cas de difficulté, c’est le tribunal des conflits qui tranche.

Beaucoup de dossiers ne posent aucune difficulté : recours contre une délibération d’un conseil municipal, contre un arrêté du maire ou contre une décision préfectorale. D’autres sont plus délicats, notamment en matière de contrats, où il faut recourir aux critères de qualification du contrat administratif, en matière de services publics, où interviennent la distinction entre SPIC et SPA ainsi que celle entre usagers et tiers, et en matière d’emprise irrégulière ou de voie de fait.

Une précision essentielle : la mention des voies et délais de recours figurant sur l’acte est sans incidence sur la compétence réelle de la juridiction. Si une décision indique à tort que le tribunal administratif est compétent, cette mention ne suffit pas à fonder sa saisine, et l’avocat doit dans tous les cas mener sa propre analyse.

Saisi à tort, le juge administratif peut rejeter la requête par ordonnance sur le fondement de l’article R. 222-1 2° du Code de justice administrative . Ce rejet n’est pas dramatique en soi, la saisine d’une juridiction incompétente interrompant le délai de recours, mais il fait perdre plusieurs mois avant de devoir recommencer devant le juge judiciaire.

Cette question est d’ordre public : le juge peut se déclarer incompétent même sans que l’argument soit soulevé en défense. La seule limite est le cas où le juge judiciaire aurait déjà décliné sa compétence par un jugement devenu définitif : le juge administratif doit alors surseoir à statuer et saisir le tribunal des conflits.

À noter enfin une nuance utile en matière de référé expertise : le juge administratif peut être saisi dès lors que le litige est susceptible de se rattacher à sa compétence, ce critère étant apprécié assez largement pour que, dans certains dossiers, l’expertise puisse être demandée indifféremment à l’un ou l’autre ordre.

Quelle juridiction au sein de l’ordre administratif

À la différence de l’ordre judiciaire, il n’existe qu’une seule juridiction du premier degré. L’article L. 311-1 du CJA énonce que les tribunaux administratifs sont, en premier ressort, juges de droit commun du contentieux administratif, sous réserve des compétences attribuées à d’autres juridictions par l’objet du litige ou l’intérêt d’une bonne administration de la justice.

Il faut donc retenir un principe et vérifier les exceptions. Le Code de justice administrative prévoit des hypothèses dans lesquelles la cour administrative d’appel, et surtout le Conseil d’État, sont compétents en premier ressort. Ces cas sont limitativement énumérés mais imposent une vérification systématique avant l’engagement du contentieux.

Parmi les cas relevant en première instance des cours administratives d’appel figurent par exemple le contentieux des élections régionales et européennes, ou certains contentieux liés à de grands projets publics. Le site du Conseil d’État recense l’organisation de la juridiction administrative.

La compétence territoriale et ses exceptions

Le principe est posé par l’article R. 312-1 du CJA : le tribunal administratif compétent est celui dans le ressort duquel a légalement son siège l’autorité qui a pris la décision attaquée, en vertu de son pouvoir propre ou par délégation.

Autrement dit, l’acte pris par une collectivité relève du tribunal dans le ressort duquel elle se trouve. La question devient plus délicate pour les établissements publics, où il faut déterminer le lieu du siège.

De nombreuses exceptions sont listées aux articles R. 312-6 à R. 312-19. Quatre d’entre elles reviennent constamment :

• En matière de responsabilité, le tribunal du lieu du dommage.
• En matière de fonction publique, le tribunal du lieu d’affectation du fonctionnaire.
• En matière contractuelle, le tribunal du lieu d’exécution du contrat.
• En matière immobilière, le tribunal du lieu de situation de l’immeuble.

L’appréciation se fait au cas par cas. L’illustration est parlante : contester une décision de préemption prise par un établissement public foncier dont le siège est à Paris, portant sur un terrain situé dans un département limitrophe, soulève une réelle question de tribunal compétent.

Le mécanisme de transmission interne

En pratique, les juridictions administratives de droit commun ne se déclarent pas incompétentes : elles renvoient le dossier à la juridiction administrative qu’elles estiment compétente. Ce renvoi se fait soit directement, soit par la saisine du président de la section du contentieux du Conseil d’État lorsqu’une difficulté particulière existe ou qu’un désaccord oppose les juridictions.

Il n’y a donc pas de risque de rejet pur et simple de la requête. L’enjeu est double et il est ailleurs. Le premier est la perte de temps : le tribunal saisi à tort met un certain temps à identifier l’erreur, puis à transmettre, et l’instruction repart de zéro devant la nouvelle juridiction, ce qui représente plusieurs mois.

Le second est la perte de crédibilité vis-à-vis du client, qui confie son dossier en s’attendant légitimement à ce que la bonne juridiction soit saisie. Annoncer que le dossier sera transmis mais que du temps a été perdu produit toujours un mauvais effet.

Pour aller plus loin

Ces vérifications préalables et leurs cas particuliers sont détaillés dans notre formation dédiée aux bases de la procédure administrative contentieuse : Voir la formation →. Homologuée CNB et disponible en e-learning, elle permet de valider votre formation continue à votre rythme. Consultez également nos formations en droit public et notre catalogue complet de formations pour avocats.

En résumé

Trois vérifications s’imposent avant toute saisine : l’ordre juridictionnel, en gardant à l’esprit que la mention portée sur l’acte ne lie pas le juge et que la question est d’ordre public ; la juridiction compétente en premier ressort, le tribunal administratif étant le juge de droit commun sous réserve d’exceptions énumérées ; et la compétence territoriale, avec ses quatre exceptions les plus fréquentes.

Sources

• Légifrance, Code de justice administrative
• Conseil d’État