Procédure administrative : les 3 caractères à maîtriser

La procédure administrative contentieuse repose sur trois caractères fondamentaux : elle est essentiellement écrite, inquisitoire et contradictoire. Loin d’être une simple présentation théorique, ces trois traits emportent des conséquences très pratiques sur la manière de rédiger, de gérer les délais et d’informer son client.

Pour l’avocat habitué à la procédure civile, plusieurs réflexes doivent être révisés : il n’existe pas de juge de la mise en état, ce sont les juridictions qui communiquent les écritures, et il n’est pas possible de solliciter un renvoi comme cela se pratique couramment devant le juge judiciaire.

Cet article revient sur ces trois caractères, sur la Charte des bonnes pratiques signée fin 2025 et sur les évolutions récentes de la matière.

Une procédure essentiellement écrite : deux conséquences pour l’avocat

Le caractère écrit se concrétise par le fait que l’instruction est menée au vu des mémoires des parties, contenant l’expression écrite de leurs conclusions et de leurs moyens, et que le bilan de l’instruction est établi par un rapport écrit. Les avocats comme les parties ne peuvent, par de simples observations orales, que commenter les mémoires produits sans y ajouter. Une partie qui n’a pas présenté de conclusions écrites ne peut d’ailleurs pas faire entendre d’observations orales.

La première conséquence est l’exigence de complétude et de précision des écritures. Les magistrats administratifs le disent régulièrement : ils passent quasiment autant de temps à identifier les moyens dans une requête qu’à y répondre. Il appartient donc à l’avocat de soigner la présentation de ses écritures, en indiquant les moyens, en les qualifiant, en les développant et en exposant clairement les demandes.

La seconde conséquence est pédagogique. Il faut expliquer en amont au client, en particulier au particulier, que la procédure est écrite, afin d’éviter un effet déceptif lors de l’audience. Leur expliquer que le dossier se joue dans les mémoires leur permet aussi de se dispenser d’y assister.

La Charte des bonnes pratiques du 15 décembre 2025

Une actualité importante mérite d’être signalée : la publication d’une Charte et guide des bonnes pratiques des écritures devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, signée le 15 décembre 2025 par le Conseil d’État et des représentants de la profession d’avocat.

Ce document d’une quinzaine de pages n’a pas de portée obligatoire, sauf lorsqu’il rappelle des règles codifiées par ailleurs, et un certain nombre d’avocats publicistes ont pu regretter l’absence de nouveautés notables par rapport à la pratique habituelle.

Elle présente néanmoins une grande utilité pour le praticien occasionnel de la matière, puisqu’elle explicite ce que les juridictions attendent dans les requêtes, les mémoires et, le cas échéant, les notes en délibéré. Le document est accessible depuis le site du Conseil d’État .

Le caractère inquisitoire : le juge dirige l’instruction

Inquisitoire signifie que le juge administratif joue un rôle actif dans la conduite de l’instance. Contrairement à une procédure purement accusatoire où les parties dirigent seules le procès, c’est ici le juge qui dirige l’instruction.

Concrètement, il décide de la communication de la requête au défendeur, puis de celle des mémoires en défense, en réplique, complémentaires et récapitulatifs. Il peut donc décider de ne pas communiquer un mémoire qui n’apporterait pas d’éléments nouveaux. Il peut également demander la production de pièces, soulever d’office des moyens d’ordre public ou exiger un mémoire récapitulatif.

La comparaison avec la procédure civile est éclairante : il n’existe pas de juge de la mise en état en procédure administrative. C’est le magistrat rapporteur en charge du dossier qui décide de la façon dont il conduit l’instruction.

Le juge dispose en outre de pouvoirs d’investigation étendus, expertise sur place, visite des lieux, enquête, audition de témoins. Il faut cependant être lucide : ces possibilités sont restées lettre morte et leur mise en œuvre est très exceptionnelle, pour ne pas dire inexistante. En pratique, le juge mène une instruction classique, communique les écritures, demande éventuellement des pièces complémentaires et fixe les clôtures.

Le contradictoire et ses adaptations

Le caractère contradictoire est énoncé par l’article L. 5 du titre préliminaire du Code de justice administrative , selon lequel l’instruction des affaires est contradictoire, les exigences de la contradiction étant adaptées à celles de l’urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes.

Ce principe n’a rien d’original, le droit à un procès équitable étant consacré par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme. Ce qui est propre au contentieux administratif, ce sont ses adaptations.

La première se rencontre dans les référés soumis à une condition d’urgence, où les délais sont très brefs. Il n’est pas rare de recevoir le premier mémoire en défense quelques heures avant l’audience, parfois quelques minutes. Or, devant le juge administratif, il n’est pas possible de demander un renvoi comme en procédure civile. Il faut donc prendre connaissance du mémoire au plus vite, apprécier la nécessité d’y répondre, développer une réponse à l’oral, ou solliciter un report de la clôture d’instruction, voire produire une note en délibéré.

La seconde adaptation tient à la possibilité pour le juge de statuer sans audience, sur le fondement de l’article L. 522-3, lorsque la requête est manifestement irrecevable, manifestement mal fondée ou dépourvue d’urgence. Le contradictoire est alors réduit au minimum, non en raison de l’urgence mais de l’évidence de la situation, et cette adaptation joue cette fois au détriment du demandeur.

Les évolutions récentes à connaître

Trois tendances se dégagent :

• Des réformes ont tenté de donner davantage de place à l’oralité, notamment le décret du 9 janvier 2023 relatif aux procédures orales d’instruction, dont le succès reste très limité puisque ces outils ne sont pratiquement jamais utilisés.
• Un déclin de la collégialité, l’article R. 222-13 du CJA listant un nombre croissant de contentieux dans lesquels un juge unique peut statuer.
• La dématérialisation, avec la généralisation de Télérecours, obligatoire pour les avocats et pour l’ensemble des personnes publiques à l’exception des communes de moins de 3 500 habitants, et l’ouverture de Télérecours Citoyen aux personnes physiques.

Pour aller plus loin

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En résumé

Écrite, la procédure impose des écritures complètes où les moyens sont qualifiés et hiérarchisés. Inquisitoire, elle confie au juge la maîtrise de l’instruction, sans juge de la mise en état. Contradictoire, elle admet des adaptations importantes en urgence, où l’impossibilité de solliciter un renvoi impose une réactivité que la procédure civile n’exige pas.

Sources

• Légifrance, Code de justice administrative
• Conseil d’État